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　　许安标主编《中华人民共和国行政处罚法释义》中国民主法制出版社2021年版

　　为维护行政管理秩序，对违法者依法实施行政处罚十分必要。行政处罚应当坚持过罚相当原则，当事人有从轻或者减轻情节的，应当从轻或者减轻处罚。

　　从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度内，对行政违背法律规定的行为人在几种可能的处罚种类内选择较轻的种类或者在一种处罚种类的幅度内选择较低的数额进行处罚。

　　减轻处罚，是指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度最低限以下，对行政违背法律规定的行为人实施行政处罚。包括选择比法定处罚种类轻的处罚，以及在法定的处罚幅度最低限以下实施处罚。如按照药品管理法第134条规定，药品上市许可持有人未依规定开展药品不良反应监测或者报告疑似药品不良反应的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停产停业整顿，并处10万元以上100万元以下的罚款。假设对当事人有逾期不改正的行为，处以15万元的罚款，就属于从轻处罚；处以5万元罚款，则属于减轻处罚。需要指出的是，减轻处罚突破了有关处罚的法定种类和幅度，应当考虑案情，慎重作出。

　　本次修订根据各方意见，适当扩大了适用从轻或者减轻处罚的范围，规定了以下五种从轻或者减轻处罚的情形：

　　一是主动消除或者减轻违背法律规定的行为危害后果的。这是有关危害后果的重要情节。“主动”反映了当事人认错改过的主观心理健康状态，“消除或者减轻危害后果”客观上减少了违背法律规定的行为的社会危害性，对回到正常状态、有序的行政管理秩序起到了积极作用。

　　二是受他人胁迫或者诱骗实施违背法律规定的行为的。受他人胁迫或者诱骗实施违背法律规定的行为的当事人，一般处于被动地位，所起的作用较小，危害性也相应较轻。需要指出的是，这里所说的受胁迫或诱骗，是指当事人并未完全丧失意志自由，其违背法律规定的行为本质上仍然是受其意志支配的，但是是在他人威逼、强制或者引诱欺骗下进行的。如果当事人已被他人完全控制，彻底失去了意志自由，则不应当受到处罚，而应由真正的行为人承担法律责任。

　　三是主动供述行政机关尚未掌握的违背法律规定的行为的。行为人主动供述行政机关尚未掌握的违背法律规定的行为，反映了行为人具有认错的主动性，也为行政执法节约了成本，提高了效率。这里的“尚未掌握的违背法律规定的行为”既包括本人的其他违背法律规定的行为，也包含别的人的违背法律规定的行为。

　　四是配合行政机关查处违背法律规定的行为有立功表现的。当事人配合行政机关查处违背法律规定的行为，查处涉及自身的违背法律规定的行为，是公民应当履行的义务。但如果配合行政机关查处违法行为达到立功的程度，超越了公民一般配合的义务，应当予以最大限度地考虑，作为从轻或者减轻的情形。

　　五是法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。除本条规定的四种法定情形之外，本法第30条规定，已满14周岁不满18周岁的未成年人有违背法律规定的行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。另外，一些单行法律、法规、规章中也对应当从轻或者减轻的行为作了规定。如产品质量法第55条规定，销售者违反产品质量法第49条至第53条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。

　　这里必须要格外注意两个问题：一是本法第5条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违背法律规定的行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即过罚相当原则。过罚相当原则是行政处罚法的一项重要原则。从轻、减轻的规定是过罚相当原则的具体化，在办理具体的行政处罚案件适用从轻、减轻规定时应当遵循过罚相当原则。二是针对实践中行政机关不愿、不敢适用从轻、减轻规定的情况，本法修改时将“依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”,既是对行政机关及时出台有关从轻减轻裁量基准的要求，也是引导行政机关在没有相关裁量基准时，可以直接适用本条规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。

　　处罚不是目的，而是为了纠正和预防行政违背法律规定的行为。惩戒与教育相结合、过罚相当是本法的根本原则，本条规定的从轻、减轻处罚，就是上述原则的体现。

　　从轻行政处罚是指在依法可以再一次进行选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度。减轻行政处罚是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或处罚幅度，包括在违背法律规定的行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处；也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。如，在方林富炒货店案件中，尽管西湖市监局在广告法规定的“处二十万元以上一百万元以下”的处罚幅度内将罚款数额裁量为最低限20万元。但是，一审法院判决变更被诉行政处罚决定之罚款金额为10万元，同时撤销维持该处罚决定的行政复议决定。

　　本条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的四种具体情形，除此之外的其他事由必须由法律、法规、规章设定。如，本法第三十条规定的“已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违背法律规定的行为”。

　　除此之外，还有一些可以从轻或者减轻行政处罚的事由。如，本法第三十一条规定“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违背法律规定的行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”。《治安管理处罚法》第十四条规定：“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》规定，当事人积极努力配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的，在共同违背法律规定的行为中起次要或者辅助作用的，因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的，可以依法从轻或者减轻行政处罚。从外国法的情况去看，还有两种情况可优先考虑：一是在强烈的感情冲动状态（感情倒错）下，以及在个人或家庭发生了严重不幸的情况下，实施行政违背法律规定的行为；二是孕妇或者有幼儿的妇女实施行政违法行为。

　　从行为心理学的角度，行政执法人员为保护自己不因作出减轻行政处罚决定而被追责，往往倾向于不作为。为了消解行政执法人员的疑虑，一些地方编制了减轻行政处罚清单。如，济南市考虑违背法律规定的行为的事实、性质、情节、危害程度、后果等因素，制定了不予处罚事项清单、减轻处罚事项清单、从轻处罚事项清单和从重处罚事项清单，其中，减轻处罚事项有141项、从轻处罚事项245项。

　　法律假定任何人都知道法律。如果当事人的确能证明其不知法的话，则说明其不是故意，主观过错程度较低，但知法也是其义务，不知法本身就表明有过失，不知法不能免除责任。理论上，不知法也可当作减轻处罚的事由。

　　本条与1996年《行政处罚法》第27条相比，增加了“受他人诱骗实施违背法律规定的行为”，以及“主动供述行政机关尚未掌握的违背法律规定的行为”这两种应当从轻或者减轻行政处罚的情形，并将原本为第27条第2款的“违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”列入第33条。有观点认为，1996年《行政处罚法》中关于不予行政处罚的条件规定得过于严苛。《刑法》第13条规定：“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。”与《行政处罚法》比较，《刑法》只要求危害不大，而没有要求未造成危害后果，也没有要求及时纠正。此外，《刑法》中还有很多虽然构成犯罪但免除处罚的情形，而《行政处罚法》中并没有规定免除处罚，因此不予行政处罚的范围不宜过严。此次修订将”违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”连同其他新增的不予处罚情形单列为第33条，整体上进一步放宽了不予行政处罚的条件。

　　减轻处罚无论是幅度减轻处罚还是种类减轻处罚，均存在着宽泛的裁量空间。例如，第1项“减轻违背法律规定的行为危害后果”中的“减轻”这一不确定法律概念，需要行政机关自行判断既定违背法律规定的行为是不是满足减轻处罚的构成要件。具体而言，法定裁量情节的细化可以综合运用“定性”和“定量”两种基准技术。前者是根据法定情节的性质，通过对符合法定情节的违背法律规定的行为进行描述和列举来形成裁量基准；后者是设置通过一定的“数量”“金额”或“比例”等临界值来作为裁量基准。从内涵上讲，“减轻”是相对于原危害后果而言的。因此，判断相对人是否减轻行政违背法律规定的行为危害后果的前提是违背法律规定的行为将要或已经产生危害后果。所以，“减轻违背法律规定的行为危害后果”的情节只能适用于类似刑法上“结果犯”的行政违背法律规定的行为，强调违背法律规定的行为与危害后果能在时空上加以区隔，而不能适用于类似“行为犯”或“危险犯”的行政违背法律规定的行为或不作为，如闯红灯、酒后驾驶、超速行驶等违反交通管理秩序一类的违背法律规定的行为。在实践中，“减轻违背法律规定的行为危害后果”情节的裁量基准应区分两种情形来加以细化：(1）对于危害后果的减轻可以量化的，可以相对人对危害后果的“减轻量”作为判断基准。如对《水污染防治法》规定的任意排放或者丢弃污染物导致非常严重污染的违背法律规定的行为，可设置清除水体污染排放物特殊的比例以上作为减轻危害后果的判断基准。(2）对于危害后果的减轻难以量化的，则应以定性的方法对相对人减轻危害后果的情节进行经验性的描述或列举。如《治安管理处罚法》第43条规定的殴打他人或者故意伤害他人身体的违背法律规定的行为，就只能以“及时送受害人就医并支付医疗费”“事后及时赔偿并取得被害人谅解”等定性基准来判断其是否减轻了危害后果。行政处罚与刑罚都是依靠国家公权力对公民人身权、财产权等权益实施的制裁，有学者也认为二者有着不可分割的内在联系。再结合体系解释的原理，本条第2-4项可以类推适用或参照援引在刑事法律规范中业已确立的规则。

　　在刑法中，胁迫既包括以对人身将要实施暴力相威胁，还包括以对财产造成损失相威胁以及揭发隐私等，使行为人迫于精神上的强制，不得不参加犯罪。教唆行为的诱骗方法，是指利用他人对真实的情况的不了解，通过欺骗和诱惑致使他人误信谎言，受了蒙蔽而参加犯罪活动。显然，受胁迫而实施违背法律规定的行为的行为人在主观上没有违法意图，在受到胁迫时也不完全愿意实施违背法律规定的行为，因此行为人的主观恶性和社会危害性都较小，对其从轻或者减轻处罚，能确保行政执法既有力度又有温度。虽然从情理上看，受胁迫和受诱骗的违法者是情有可原，可完全不予行政处罚或者免于行政处罚，但是立法体现的价值取向是明确的，即要在行为人心中树立起底线意识，哪怕是受胁迫也应当尽量防止损失的扩大，否则受胁迫者可能会利用自己受胁迫的状态而放任自己的违背法律规定的行为。

　　受诱骗的违法者在实施违背法律规定的行为时可能有三种主观认识状态：完全不知是违背法律规定的行为、以为实施的是较轻的违背法律规定的行为、知道是违法行为但因被诱骗而实施。无论受诱骗的行为人处于何种主观认识状态，立法者都认为属于禁止错误，仍然应当苛以处罚责任。所谓行政处罚法上的禁止错误，系指行为人对于行为的违法性产生错误认识，或行为人误认了行政处罚法中的禁止规范内容，致其心理上欠缺对不法行为的认知，即欠缺不法意识。换句话说，尽管行为人在客观事实方面对其行为已经有所认识，但是，却未能清楚地认识到其所实施的行为是法所禁止的。譬如，某甲在不知情的情况下，在禁烟区实施了吸烟行为，但他对“禁烟区”这一禁止性规定毫不知情，这便是禁止错误的一种类型。一般认为禁止错误并不影响应受行政处罚行为的成立，行政机关仍然应当苛以处罚责任，因为真正的禁止错误是指行为人没有认识到或者错误地认识了某项行为将会对法益造成侵害，而不是具体的法律条文。一般而言，对于实质违法性只需凭借经验常识即可判断。同时，立法者也不可能禁止对社会有利的行为。

　　此外，本次《行政处罚法》的修订未涉及“从重处罚”问题，有观点认为，《行政处罚法》应当增加从重处罚的规定。从轻和从重应当是一个统一体，行政处罚的从重情节与从轻情节是相反的，甚至是相互对立的。《行政处罚法》对胁迫和诱骗他人的行为应当如何处罚并未进行规定，但在《治安管理处罚法》中业已体现，该法第20条规定，教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，从重处罚。

　　本条第3项中规定的应当从轻或者减轻处罚的行为应是违法者主动供述的行政机关尚未掌握的行为，而不是违法者实施的行政机关已经掌握的行为。行为是不是已经被行政机关掌握，判断依据是行政违法的行为名称（案由）是否相同。根据体系解释的原理，本条第4项中已然写明的“立功表现”与刑法中的立功表现的基本含义应当是相同的，那么第4项中配合行政机关查处的应当是他人的违背法律规定的行为。于是本条第4项中的“配合”可以具体表现为：揭发他人违背法律规定的行为，查证属实的（揭发型立功）；向行政机关主动提供重要且来源合法的线索，从而得以查处其他违背法律规定的行为（提供线索立功）；阻止他人违法活动（阻止违法立功）；协助司法机关抓获其他违背法律规定的行为人（协助抓获立功），等等。此外，如果行为人实施了数个违背法律规定的行为并且有第4项中的立功表现的，我们大家都认为，从轻或者减轻处罚的应当是违法者实施的全部违法行为。

　　1996年《行政处罚法》第27条第1款第4项规定，其他依法从轻或者减轻行政处罚的应当从轻或者减轻行政处罚，这里的“法”包括法律、法规、规章、规范性文件。此次修改排除了规范性文件，将此项修改为“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。对从轻或者减轻行政处罚的法律依据的限缩，某些特定的程度上与本法第16条“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定保持了内在逻辑的畅通。

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